王炼利：《物权法》未能解决“公共利益”侵犯“公民利益”的问题

《物权法》未能解决“公共利益”侵犯“公民利益”的问题

王炼利

1982年制订的宪法第十条第三款规定“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。” 2004年，此款修正为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；并且，2004年的宪法修正案在第十三条中增加了第三款“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

2005年 ，《物权法〔草案〕》出台。此法（草案） 第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。” 2007年正式通过的《物权法》修改为“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”（第四十二条）；而征用，则限制于“因抢险、救灾等紧急需要” ，并且“被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”（第四十四条）。应当肯定，这是一个进步。

然而，从1982年以来，从《宪法》到《物权法（草案）》到如今正式公布的《物权法》，法律一直在强调“公共利益”的特权，那么，谁有权利以“公共利益”名义征收征用私产呢？宪法认为是“国家”；《物权法（草案）》将“国家”概念细化，明确指是 “县级以上人民政府”的国家权力执行机构；正式通过的《物权法》则干脆略去了主语，这是否意味着征收权的扩大化？

对个人私产的征收征用，随着乡镇农村“城市化”、城市“橱窗化”，早已成了地方政府部门的常规职能。2004年宪法继1999年修改后再作修改时特别加上“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”这一条款，的确“与时俱进”地反映了1999年以后的有着中国特色的国情。然而由此必然产生的因果关系“国家补偿”“合理补偿”则在很多地方仅停留在纸面上。

按理，既然是“公共利益”需要征收公民的私产，那“补偿”当然应该由国家机构的执行部门——政府负责。但事实上，“补偿”纠纷比比皆是。

这就又牵涉到对“公共利益”的定义、“公共利益”与“私人利益”的界限如何区分等等老问题，法律界为此争论多年，至今无定论。而借“公共利益”征收征用个人私产却从未因“公共利益”没有定论而停止，相反还变本加厉。

拿不出定论是必然的。因为现今宪法原本的制订时间是在24年前的1982年，那时“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”（82年宪法第15条第一款）公有制基础上的计划经济必然是政府掌控国家一切资源，在此前提下由“国家”来负责谋取和扩大“公共利益”以利国民，本身就是当时的所有制形式下人民赋予政府的权利。而到2004年，是“国家实行社会主义市场经济”了（2004年宪法修正案第15条第一款），市场经济就是利益经济，而政府并不超脱于利益——政府亲自参与了土地交易，参与了最大宗的利益交易，如果硬是不承认这种交易的利益关系，那就只能解释从九十年代中后期起的中国土地都不是在市场交易的，显然，这是非常荒谬的。但是，若承认政府参与了利益交易，那么，政府再要以“公共利益”名义来征收征用私产，理由就很不充分了——因为你政府现在也成了利益关系中的一分子，我凭什么相信你谋取的都是“公共利益”？而“国家补偿”“合理补偿”的难以兑现，更使人们认定“公共利益”已经变成政府官员手中一张张随心所欲的牌，百姓的私产和产权不过是牌局上的赌注。

宪法、物权法都面对着“公共利益”没有个合理解释的尴尬。

但是，在公法私法泾渭分明的罗马-日耳曼法系中，从不会遭遇这种尴尬。

1804年公布的法国民法典至今施行于法国。该法典第545条规定“任何人不得被强制出让其所有权；但因公用，且受公正并事前的补偿时，不在此限。”（《拿破仑法典》商务1997年版）这说明，因“公用”需要“强制”个人出让私人所有权的现象，二百年前的法国也发生；但法国的“强制出让”强调的是“必然要达到的目的”，其出让的程序却并非巧取豪夺乃至强抢强夺，并且还以法律条文命令，对因“公用”造成的“出让”必须以 “公正”、“事前”的补偿作为对等交换。

1896年公布的《德国民法典》亦如此（1998年又作了修改）。其第903条（属第三编《物权法》第三章“所有权”章节）是对 “所有权人的权限”的规定，“在不违反法律和第三人利益的范围内，物的所有权人可以随意处分其物，并排除他人的任何干涉。”紧接着的第904条是规定在什么情况下，物权人“无权禁止排除干涉”：“如果他人的干涉是为防止当前的危险所必要，而且其所面临的紧急损害远较因干涉对所有权人造成的损害为大时，物的所有权人无权禁止他人对物进行干涉。”同时，“物的所有权人可以要求对其所造成的损害进行赔偿。”

与法国民法典有所不同，在德国民法典中规定只有在“紧急状态”下，并且“紧急”的程度非常严重，物的所有权人方才“无权禁止”他人对其私产的干涉。而不是象法国，以“公用”的名义可以干涉其私产。但是，对干涉私产、强制出让私产都必须赔偿补偿的法律认定是一致的，并且，无论在法国还是德国，都是必须得到执行的。（《德国民法典》条文引自中国法律翻译网）当然，随着城市发展建设的需要，德国也需要进行城市再开发，也需要收用土地，为此，德国在1986年颁布了《建设法典》，用法律形式把土地收用的目的和收用时应当具备的条件进行严格规定，以防止收用权的滥用。为了公正制定土地补偿价格，由权威机构土地鉴定委员会负责鉴定土地价格，被收用土地者如果对土地收用命令不服，按德国法律允许上诉（赵尚朴：《城市土地使用制度研究》中国城市出版社1996）。

属普通法系的美国在1791年国会通过的宪法修正案第五条规定：“不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用”（译文来自中国法律翻译网）。原文是“nor shall private property be taken for public use, without just compensation. ”请注意是“public use”（公用），不是“the public interests”（公共利益）、不是“Social benefits ”（社会利益）、也不是“the interests of society as a whole”（全社会的公共利益），而法国民法典唯一允许国家强制私产出让的条件，也就指“公用”。
   咬文嚼字止此，说明无论普通法系还是民法系国家，在涉及对私产的“出让”、“干涉”上，都以“公用”“紧急状态”为限，并且用法律形式来保障补偿、事前补偿和赔偿等行为的切实执行。

这些法律条文不使用“公共利益”、“社会利益”、“全社会的公共利益”这样响亮的用词——并非他们的语言中没有这样的词语。

他们不用这样的词语，因为法律需要严谨，“公用”还可以度量——“公用”能落实到具体使用的“物”上——为修路架桥甚至造公共厕所让路都是为“公用”让路，是否 “公用”又是在纳税人眼皮底下——可是“公共利益”怎么度量？正因为难以度量，人家不会在严谨的法律条文中选择这样的用词，使法律无所适从。不仅如此，他们还认为“公共利益”并不比私人利益高尚神圣，“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越”（罗尔斯：《正义论》）。

只有中国的法学工作者才会在社会主义市场经济环境下，比计划经济时还要更加强调“公共利益”对私产“征收征用”的正当合理性，而这“公共利益”又是以法律为职业的专家自己都无法定义无法界定的模糊词性！

是的，公共利益得不到界定或无法界定，“征收、征用单位、个人的不动产或者动产” 就会在“公共利益”幌子下，蜕变为对私产的无止境无约束的侵犯，在这种侵犯下，即使“补偿”也决无公平合理可言——在我国的宪法和物权法中，也只提“合理补偿”，不谈“公平补偿”；虽说物权法强调了“依法给予拆迁补偿”，可众所周知我国并没有相应的动迁法、征地法，被征收人的权益又依什么法律来维护？最新通过的《物权法》加了如下条文：“保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”然而，这个“合法权益”又怎样界定？“保障被征地农民的生活”，是保障最低生活水平？还是保障不低于原有的生活水平？同样，“保障被征收人的居住条件”，是保障最低居住条件，还是保障不低于原有居住条件？再说，“居住条件”是面积、朝向、楼层、地段等综合起来的因素，在市场经济环境中是需要给予量化折算的——因为根据费雪的理论，凡导致收入的都可以看成资产，然而特大城市搞拆迁搞了十几年，看样子还要持续不断拆迁下去的中国却至今没有出台一部实用的在程序上保障被征收人利益的《动迁法》和《征地法》，既然无法可依，权利又如何保障？所以，只要含义模糊的“公共利益”还存在于宪法条文中，《物权法》出台也是难以保护无权无势的底层社会成员财产权利的。

对《宪法》和《物权法》的法律用语提出疑问，是因为“法就是权利”。对20世纪法学产生了重大影响的十九世纪伟大的法学家耶林曾一针见血指出：“目的是全部法律的制造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”2004年宪法修正案在第十三条增加了第三款，也是有目的有动机的，除了“好动机”“好目的”，难道就没有为了让地方政府能有更多的土地可以参与交易、为了让掌握着土地并掌控着土地交易主动权的官员牟取更多利益的动机和目的吗？其实宪法第十三条第三款与时俱进的出台，在客观上就是为早已发生的各地政府官员层出不穷的侵犯私产的行径撑起一把合法的保护伞，这把保护伞上书有四个醒目大字“公共利益”。就是因为法律不能对“公共利益”作出定义和界定，执行法律的政府就得到了随意指认 “公共利益”的便利和权利；就是因为政府有了随意指认“公共利益”的便利和权利，而这份权利又得到了法律的保护，以“公共利益”名义“征收征用”的那部分公民利益就失去了法律的保护——这样，政府因为新的法律规则出现就多出了一块权利，公民则因为新的法律规则的出现反而被剥夺了一块权利。

有几千年封建政治法律文化传统的中国，出现这种现象是不奇怪的。几千年来，是社稷为重，民轻之。社稷为重，其实是官员为重；谁官大，谁就是重中之重。这就与商品法律文化根本不同，商品经济发达社会的公民只服膺于价值规律，而不是服膺于权贵。因此，当同样叙述“官方需得民之私产”这样一个事实时，法国民法用的词是 “转让”（体现官与民之平等关系）、美国宪法修正案用的是 “被公用”（亦是平等关系），德国民法用的是 “干涉”（表明官方是主动攻击者）、而中国的宪法用语最不平等：“征用”、“征收”，字里行间居高临下的姿态跃然。

这就应了一百多年前恩格斯所说：“如果说民法准则只是以法的形式表现了社会的经济生活条件，那么这种准则就可以依情况的不同而把这些条件有时表现得好，有时表现得坏。”恩格斯这样举例：同样以罗马法为基础，却使英国产生了“简单地通过审判的实践贬低罗马法”、适合“小资产阶级的和半封建社会的利益的”普通法，在德国“加工”成了“即使从法学观点看来也是不好的”但适应德国社会状况的普鲁士邦法，只有在法国，才诞生了 “典型的资产阶级社会的法典”法兰西民法典（恩格斯：《路得维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》）。

马克思说得很为深刻 “民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节，。。。。。”“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度”（《黑格尔法哲学批判》），中国虽然经历了几千年封建制度，但毕竟走上了市场经济之路，这将为中国走向真正的民主制度奠定经济基础，因为“国家的……存在和发展归根到底都应该从社会的经济生活条件中得到解释”（恩格斯：《路得维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》），人民既然是国家的主人，那么人民就不应该只是国家制度（包括法律制度）存在的一个环节，倒是国家制度（包括法律制度）只不过是人民存在的一个个环节。除了尊人民利益为最高利益，除了为人民服务，国家、国家制度、法律制度这些区区环节又有什么了不起呢？又有什么大不了的理由要让人民为之畏惧、为之顶礼膜拜呢？

是法律制度必须得为人民服务，而不是人民要为法律制度服务——否则这种制度在人民的国家里就没有存在的理由。这才是马克思主义的观点，这才是真正的马克思主义！

因此，停止“公共利益”对公民利益的侵犯是必要的、必须的。

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