进一步增强国有企业在新型举国体制中的创新引领功能

党的二十届三中全会强调“健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”，并将“健全新型举国体制”视作在“构建支持全面创新体制机制”中与“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革”相对应的环节进行部署。这表明，相较于长周期的创新要素积累和创新主体培植工作，短期内对既有创新主体进行组织协调，实现创新资源的跨主体优化配置，具有同等重要地位。新型举国体制是对我国创新经济关系的制度性概括，是社会主义“集中力量办大事”在科技创新领域的制度缩写，体现创新活动的系统性、集成性与国家参与特征，而“新型”则强调一种举国体制的新模式、新主体与全新适用范围。近年来，国有企业以原创技术策源地建设和关键核心“卡脖子”技术攻关为依托，在技术攻关、创新协调、成果转化三个维度取得明显成效，以科技创新为支撑的核心竞争力稳步提高，由国有企业牵头的新型举国体制正在不断完善。

国有企业是理解新型举国体制的核心枢纽

市场主导下国家深度参与的西方式国家创新体系

近一百年来，在科技创新“战场”上，国家逐步从幕后走到台前，由保护性制度供给、公益性资金资助延伸至直接性创新参与。众多长期奉行自由主义的资本主义国家纷纷加大对企业创新的税收减免与政策支持力度，同时成立各类有关机构和公共实验室，形成政府引导、企业主导、高校协同、国家科研机构深度参与的国家创新体系。二战后美国建立的科学研究与发展办公室(OSRD)、国防研究委员会(NDRC)和国防高级研究计划局(DARPA)便是典型案例。

相较而言，由国家直接成立的公共创新组织普遍以科层调节或计划调节为手段，因此更强调国家利益，能够克服合作交易成本与外溢效应所造成的市场失灵问题。这些类似于熊彼特所谓“巨型工业单位”中的“机关和委员会”对商业化利润并不敏感，因此更多强调技术攻关和创新协调，即便公共部门在某些时候承担了创新的“造浪者”角色，其更多也是非商业化目标的间接结果。相反，作为创新主体的企业只将商业化利润置于首位，若要使协调成功，就必须要求科层调节遵循市场的逻辑，通过经济杠杆来调动各创新主体积极性，因此市场调节始终发挥着决定性作用。

以国有企业为枢纽的新型举国体制

不同于西方的国家创新体系，计划经济体制下的苏联和中国均采取一种传统举国体制，该体制将原本作为市场主体与创新主体的企业转变为纯公共组织——国营企业，同时只为其留有少量决策权。此时“巨型工业单位”中的“机关和委员会”成为创新主体，国营企业只是在“机关和委员会”领导下执行创新活动的子单位，因此科层调节或计划调节发挥着决定性作用，价值规律仅发挥在生产计划、创新计划与计划价格主导下的润滑剂功能。

在社会主义市场经济体制下，新型举国体制完成了对传统举国体制与国家创新体系的继承与超越。所谓“新型”，就在于强调科层调节与市场调节共同发力，在有为政府和有效市场的有机结合中凝聚多元主体创新合力。政府以市场补充者身份嵌入创新网络，并通过引导性投资、人才引进、揭榜挂帅等经济杠杆释放出创新引导效能，国有企业则以创新主体的身份嵌入创新网络，凭借生产要素集中、公共利益导向、战略眼光长远、身份权威可信等优势成为网络中的关键核心节点，并通过统筹创新资源、明晰创新方向、协调各方利益等途径促成创新协同，强化创新网络治理能力。因此新型举国体制总体由两极一枢纽所构成，一极是具有创新计划性的政府，另一极是具有创新发散性的多元创新主体，国有企业成为连接两极的核心枢纽，具体表现为国有企业既承担核心功能，通过创新引领、创新协调职能来服务国家重大战略需求，也提高核心竞争力，在创新中实现商业化利润，促进国有资产保值增值。

可以说，国有企业的参与使科层调节与市场调节的结合真正成为力量配比渐变的、适配于各类创新的连续性组合谱系，结合的有机性得到显著增强。

功能性创新与国有企业的创新引领功能

功能性创新与国有企业高度适配

国有企业具有双重身份。作为市场经济主体，国有企业应当基于对商业化利润的追求而从事竞争性创新活动;而作为核心功能的承担者，国有企业又需要面向国家战略需求，从事一般企业在市场竞争中乃至有政府引导条件下拒绝进入或供给不足的功能性创新活动。此时，非国有企业动力不足的原因是综合性的。

其一，创新难度较高。某些技术或产品虽然拥有较为清晰的技术路线，但涉及工艺复杂、工序繁多、领域广泛，难以由单一厂商或少量厂商自发联合完成，而是需要众多政、企、学、研组织协同开展。由于政府对市场不够敏感，其内部的政治逻辑与企业的经济逻辑存在巨大鸿沟，因此往往导致创新的市场失灵与政府失灵并存。

其二，创新周期较长。某些创新需要长期的技术积累与持续的沉淀成本投入，但企业的纯粹资本逻辑往往将企业引向以股价作为主要决策依据的“股东至上原则”，从而以能够扩大企业短期利润的边际创新策略替代维持企业长期竞争力的重大创新策略。私人投资者的风险厌恶与短视行为使市场往往难以形成支撑原始技术、核心技术创新的“耐心资本”。

其三，创新收益不足。由于创新具有极高的溢出效应，初创企业往往面临创始人与人力资本携带创新成果的外流问题，由于专利制度与竞业禁止条款难以完全阻断外溢效应与学习效应，资金注入往往难以实现其垄断收益预期。并且，过强的创新成果保护有时并不利于创新扩散与国家科技进步。

其四，创新风险较高。创新的高风险与融资约束问题是制约创新的一大痼疾，从创新一般性来看，原始创新与突破式创新因其需要跨过产业化的“死亡之谷”与市场竞争的“达尔文之海”，而普遍具有高风险、高收益特征，因此更依赖于科技金融发展。资本的风险规避性使很多潜在创新难以与资金成功结合。

由于上述原因，创新活动呈现一种规模悖论，一方面拥有丰裕要素与风险承担能力的大企业往往身处产业链分工的“舒适”环节，所面临竞争压力不足，因此不愿克服业务与战略“惯性”并承担创新的高机会成本。另一方面由于面临激烈竞争与生存压力，中小型企业往往具有强劲创新动力，且初创者更具备企业家精神，但其又普遍缺乏生产要素与风险承担能力。

此时，对于前者，政府的强支持与强刺激可能造成成本公共支出与收益私人占有的矛盾问题，并且大企业可能凭借其垄断地位与信息优势套取政策支持。而对于后者，政府又不善于甄别哪些项目存在商业化前景，从而使投资效率下降。这种创新活动的政府与市场双失灵问题客观要求国有企业承担起功能性创新职能。因此，功能性创新并不完全是缺乏经济价值的创新，其既包括潜在盈利空间充足但因种种原因而未能发生的创新，也包括对私人资本吸引力不足却对国家有利的创新。

国有企业的两类创新引领方式

大体上，可以将人类科技前沿面视作基准，向科技前沿面趋近的创新便是追赶式创新，而引领科技前沿面外拓的创新则是原始创新或突破式创新。其中，前者决定了一国的产业链、供应链韧性和安全水平，后者则决定一国能否成为新经济、新模式、新业态中的引领者，占据价值链位势制高点。

其一，追赶式创新所面对的技术路线与商业前景较为清晰，难点只在技术端，能够集中创新力量并节约时间成本。对此“举国体制”拥有先天优势，我国的“两弹一星”与高铁、C919飞机等均为举国体制下追赶式创新的产物。此时强调“新型举国体制”，便是强调科层调节与集中调度，强调一种创新分工的有组织、有计划性，从而极大地凝聚创新合力、加快研发进度，而市场机制和利润前景则是需要考虑的重要因素。通过国有企业的枢纽性作用，有技术但缺乏市场敏感性的科研院所与有市场敏感性但缺乏关键核心技术的民营企业能够有机衔接，更好完成从基础共性技术到泛应用技术的衍生与转化。国有企业的核心任务仍然是技术攻关，提供促成创新合作的公共服务，并在创造功能价值基础上同步考虑经济价值。

其二，突破式创新所面对的技术路线与商业前景都相对模糊，此时难点由技术端转向市场端。因为除军事科技外，任何创新都要在市场中得到检验与认可。因此突破式创新更需要发散性、创造性思维，更依赖个人灵感、头脑风暴等概率性事件，也更排斥严密运转且固化的程序和层级制。这与“举国体制”所强调的等级、秩序、指令与服从天然存在矛盾。此时强调“新型举国体制”，便要强调其市场调节与分散决策，强调创新分工的自发性、自然性，从而尽可能激发企业家精神，使灵感、好奇心与创造欲充分涌流。同时，各创新主体的资金、人才约束同样需要克服，因此国有企业的居中联络、协调、调度作用被一种新的创新引领功能所替代，即通过国有资本的进入与退出，为做原始创新、突破式创新的团队和企业提供耐心资本，通过资金支持与隐性背书来缓解其要素约束。此时，远期经济价值和国家经济战略成为国有企业的首要考虑因素。

以国有企业为抓手着力健全新型举国体制

增强国有企业在追赶式创新中的治理者角色

其一，向国有企业充分放权，使其成为创新主体和创新治理主体。减少政府对国有企业重大科技攻关和自主创新活动的直接行政干预，以授权方式增加其创新自由度，简化立项审批流程，建立多中心治理体系，将治理重点由立项审核、过程控制转向创新监督与成果评价，保证既“放得活”又“管得住”。在政府退出后，由国有企业牵头与各类创新主体协同建立科技创新前期论证制度，将市场需求因素和经济价值目标引入全链条创新决策，建立去行政化、高度自治的创新人才库、技术池和联合中心，在人员互换、团队共建、平台共用、技术共享、专利共有等维度加强跨主体技术交流与创新合作，建立弹性化、扁平化创新组织结构与任务式团队，打破原有所有制壁垒与单位行政壁垒。

其二，加强软硬技术设施建设，更好发挥国有企业创新网络治理者角色。硬基础设施是支撑创新合作的物理空间、场所。由国有企业牵头组建联合研发实验室与科技企业孵化器等协同创新平台、开展数据交换和共享平台建设成为提供创新硬基础设施的重要一环。软基础设施是保证创新合作顺利开展的各项制度安排。国有企业应牵头完善各组织履约规章规范，优化创新协作体科技成果转化评价与考核体系，通过探索信息互通机制与专用性资产协同供给及补偿机制等途径优化创新合作的“软环境”，以高水平制度建设强化创新网络的吸引力、容载力、驱动力。

强化国有企业在突破式创新中的支持者角色

其一，壮大以国有资本为主体的耐心资本，使国有企业成为投资主体与创新服务主体。在直接融资方面，应探索政府投资基金与国有资本协同运营制度，以政府资金为杠杆、以国有资本为主体，通过子母基金设计形成各类产业投资基金，以市场化手段引导带动社会资金向战略性新兴产业和未来产业加速集聚。同时培育长期意识、提高资本耐心和理性，克服在短期波动与市场低迷时的非资本性增值服务倾向，以免造成企业创新短视与原始创新抑制，但也要规范投资基金流动退出机制，避免在完成创新培育任务后或主动或被动地锁定在某一企业，降低国有资本的创新周转效率和创新支持效能。在间接融资方面，国有银行应打破信贷配置中的“所有制歧视”与“规模歧视”，开发针对性的估值方法、授信体系和风险评估机制，以专项信贷工具为科创型企业提供稳定资金流，降低创新融资成本。

其二，优化国有资本管理考核制度，提高国有企业服务能动性。着力健全以“管资本”为主的国资管理体制，在考评体系中增加国有资本考核比重，综合考量国有资本保值增值情况、国有资本“三个集中”情况与国有资本战略使命履行情况，对于后者，重点采用一系列能够反映长期价值创造的指标和方法，譬如将所投资企业在国有资本退出三到五年内的盈利情况或资本增值情况作为判别依据。同时，推进权、责、利相统一，实现国有资本的人格化经营，找到追责与免责的平衡点，在健全“尽职免责”实施办法和精准容错机制基础上同步建立风险防控机制和纠错补错机制，避免科技领域盲目乐观、盲目跟风，造成投资泡沫，引发系统性风险。此外应重点从晋升激励与物质激励两个方向强化国有资本经营者激励强度，提高职务晋升对国有资本经营业绩敏感度，克服单一物质激励下的国有资本非耐心倾向。

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