孙锡良：“农村城镇化”的建议！

关于“农村城镇化”建设的紧急建议！

（两会建议稿）　　

党和政府最近十几年来对农村给予了相当程度的重视和关心，出台了相当多的好政策、好措施（包括中央一号文件），最近，又提出“农村城镇化”的建设新愿景，从方向上看是正确的，也是符合农村发展要求的，肯定会得到农民拥护的，但是，中国的农村是一个极为复杂、极为不平衡的特殊生活区和特殊劳动群体聚集地，如果不从制度及细节上对城镇化进行长期规划，恐怕在不久的将来就会给中国社会带来极大的麻烦，“农村城镇化”必须做到“科学规划、有序推进、着眼长远”，规划是重中之重，今天我想谈七点看法：

第一点：我们必须牢记近十多年来的教训和不足。我记得上世纪九十年代流行一条宣传标语：“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”。这条标语非常好，它代表了中央对广大农村教育的重视，在党和政府以及各个村集体的共同努力下，中国掀起了一阵“村村建学校”的良好风气，一时间，要问农村什么房子最好？回答肯定是学校。除极少数贫困地区的村子没有盖上新学校，90%以上地区的农村都是村村有学校，但是，谁也没有想到，这样一项深得民心的大工程、大好事却在不到几年之内限入大面积废弃的境地，大部分的村级小学都变得空空如也，大部分村级小学都成了养猪圈，拆校、并校之风席卷全国。为什么会这么快出现学校刚建好就面临报废的局面呢？原因其实很简单，只不过政府在对农村教育进行规划时没有认真考虑到这三个问题：一是计划生育；二是人口流动；三是经济快速发展。因为计划生育，农村学龄儿童逐年减少，村级小学生源严重不足；农民工子女在城市取消了读书限制，大批农民工子女随父母进城学习，实现了城乡流动；还有一部分农民家庭条件经济相对较好，他们将子女送到县城上学。上述三个方面的生源变化决定了村村办小学已经成为不可能实现的事情，如果硬要办的话，国家从财政上讲也是无法保证那么高的教育成本的。我们不能否定国家对村级小学建设的成绩，但是，也要认真反思：一个好的政策是否更加要具备前瞻性，如果视野太窄，很可能造成巨大的浪费和民意的诟病，当引以为戒。

第二点：中央必须要明确什么是“农村城镇化”？这里面必须要弄清楚到底中央是想把现在的农村按城镇模式重新改造还是将现在的农民逐年转移到城镇居住，或者说让农民自由转移到城镇，不管是何种情况都必须涉及到规划的问题，将现有乡村改造城镇模式需要规划，新建城镇更需要规划，就我所了解的农村情况，现行农村住宅建设仍然十分混乱，耕地占用现象十分普遍，如果想在原地进行城镇化改造，我建议要及时叫停农村的新住宅的建设，除非个别农民处于无安身之地的境遇，否则，一律不允许抢地建房，待规划做好以后再按规划建设新居也不迟，应当说中国绝大部分农民是不急于建新房的，现在很多农民一家拥有两栋甚至三栋住宅的情况十分普遍。另一方面，如果是试图将农村人口转移到相对集中的城镇，那么更应当提前做好规划，再行推广建设，为什么要这样呢？最重要的一点就是保护耕地，建设新城镇不可避免的会占用耕地，只是占多占少的问题，为了最大限度的少占耕地，我认为必须以县（市）为单位进行总体规划，一个县按人口比例需要集中建设多少个比较成规模的城镇？建在什么位置？配套生活设施怎么保证？农民进城后如何生存？有没有工业可作支撑？进城后的农民在原村的宅基地和住房是否需要退出？中国是一个人多地少的人口大国，耕地是特别珍贵的资源，没有条件让一户农民闲置大面积住宅不用的情况下又占据新的资源，在农村城镇化过程中必须制定相应的“进入和退出机制”，否则，再过十年二十年，有可能出现在广阔的新农村中，漂漂亮亮的村庄房屋耸立却是渺无人烟。

大中城市大约将会承接多少农村农动人口转移，县级及小城镇将承接多少转移农民，新建小城镇将承接多少转移农民，三者必须有一个相对合适的安排力度，不要将农民都往大中城市转，也不要乱建新城镇，总之，根据产业布局情况和农民分布情况搞好三级规划是十分重要的工作。　　

目前农村城镇化过程中出现的严重问题：　　

1，在理解“农村城镇化”上存在很多误区，有些地方开始疯狂借城镇化圈地，到处是开，发区，到处是小城镇。　　

2，有些地方政府还借“城镇化”之名强行搞大拆迁，强行占用农民耕地，影响极为恶劣，如果不及时纠正过来，“农村城镇化”这件好事，有可能在未来数年被认定为“失败的决策”。　　

3，有些地方政府的官员借城镇化之名搞“官员别墅区”的建设，老百姓意见也很大。　　

4 ，有些地方城镇建设只重建，不重管，缺少基本的生活及环保配套设施，城镇仍然没有脱离原来农村的乱象。　　

第三点：中央必须准确把握未来的农民是谁、有多少农民？。要搞清楚这个问题，我想中央政府要由专门部门对农民这个群体进行细致地划分和推测，哪些农民可能将在未来脱离农业转而从事工业和服务业，哪些农民可以会选择终身务农居住在原村落，我想先简单把农民分三大类：一类是以纯农业为生的传统农民，另一类是半工半农的中青代农民；第三类是完全脱离农业的现代农民工。毫无疑问，传统以农业为生的农民将基本会保持在现行的农村生活，绝大部分不可能进城生活，半工半农的中青代农民则有可能出现两边都兼顾的局面，一部分人可能会在农村和就近的小城镇同时置业，这也是工作和生活的需要；那些完全脱离农业的现代农民工估计大部分都将会伴随城镇化的过程转为城市人口，很多会选择呆在大城市或者小城镇，少数无一技之长的农民工可能会回到农村务农。三类农民将基本会流向三个不同的集居区。这三类农民工的具体人口比例，我没有认真进行统计，需要官方进行认真调研、科学统计一下，以便为中央决策提供实事依据，只有普查清楚了大致的农民人口结构和人口趋势，才能为城镇的建设规模作好规划，绝对不能做好大喜功的事情，有些地方不作科学判断，盲目乱建，一哄而上，眼前看起来可能出效果，但必定会为将来埋下祸患，请中央慎重对待这个问题。根照中国三农政策几农民思想意识的转变，未来的中国农民应当在执政的思维中有一个清晰的勾勒。

第四点：城镇化与耕地所有制有和承包制的定位需要提上议事日程。按照现行的国策，所有的耕地归集体所有，由农民承包，土地不是私有财产，是不可买卖的，但是，随着城镇化的推进，土地矛盾会慢慢浮出水面，完全城市化的原农民还算不算农民？他们如果完全不从事农业耕种了，他们有没有资格拥有耕地？如果说进城以后不算农民，那么他原来的耕地将如何流转？从何时计算流转的节点？如果进城后的农民仍然有权在农村拥有耕地，那么是否具有公平性？所有城市人口都没有耕地，那为什么农民变成城市人以后还能拥有土地？既然他们终身都不会再耕地了，为什么还要拥有土地？假如说有50%的农民进城后与农业绝缘，那他们手中的耕地谁能保证会得到很好的耕种？出现大面积荒地怎么办？如果这些人手握耕地再向身在农村的正统农民收取耕种费进而转包土地是否合法？尤其是对那些以土地为终身事业的人来说是否公正？那些不种地、从事工业的“老农民”不干任何事情还能从国家拿到耕地补帖款，这合理吗？最为关键的一个问题还有：新出生的农村人口如何保证获得耕地？进城的农民工如果紧握耕地不转移给新生代农民，国家将如何处理？中央政府当前正在考虑户口城乡一体化的问题，其实也是与耕地联系在一起的问题，为了消除对农民工的不公平待遇，国家可能给予全国人民户口相同的生活地位，随之而来的问题是农民进城也不能拥有双重待遇，我感觉以后都称为“居民”的情况下，农民只要脱离了农业，其原来所在村集体的承包地应随即流转至村集体，由村集体再行转包，不能出现大量农民工身在城里工作却手握大量耕地的情况，如果有些农民工对自己的城市生存能力不够有信心，国家可以从两个方面进行统筹：一个是社会保障平等化，不管来自于哪个阶层的居民，只要拥有中国国籍，都应当享受相应的基本生活保障权；另一方面给予进城的农民工五到十年的宽限期，在此期限内如果重新回到农村务农，可以按村级人口平均数拿回耕地重新务农。拿着耕地不耕地的现实已经在农村产生很大的积怨，中央需要重新审视政策取向。

第五点：农业发展模式的问题。随着城镇化建设的加快，必然有大量的农民脱离现在的农村，同时，随着土地所有制和承包制的进一步规范，那些以农田为生的农民必将拥有越来越多的可耕种土地，现在的农业模式是不是最好的模式就值得思考了？无论是平原地区，还是丘陵地区，或者是山区，只要是农民越少，人均占有的农业资源肯定就越多，现在的小田块精耕细作的方式也逐渐失去可行性了，规模化耕种必然成为未来的大趋势，这一点中央务必要早作打算和安排，不能走一步看一步，规模化耕种既可以按家庭承包模式，也可以走集体化、产业化模式，到底什么样的模式更适合于现代农业的发展，希望有关方面多加研究和早作规划，我个人倾向于集体化、、机械化、产业化模式，这既符合现代化要求，又符合提高效率的需要。如果国家认可集体化、产业化模化，就必须要从现在开始探讨集体化管理机制，就要从现在起对国家的支农政策作出调整，包括修路、修水库、修水利设施都要按规模化、机械化的要求建设，否则的话，又会在农村出现许许多多的重复建设和废弃工程，中央在考虑城镇化的时候，决不能单独为城镇化而城镇化，而是要站未来几十年、几百年的农业、农民、农村的系统性工程去考虑，“单打一”摸着石头过河的时代已经过去了，科学性规划是未来所有农村工作的最佳出发点。

第六：村级组织及村级财务的管理变革。随着农村城镇化的加快，农民占全国总人口的比例必将会大幅度下降，各级村集体必然要面对规模缩小的问题，对于这种将要出现的情况，政府必须对未来的村级组织重新评估，未来的村级集体将如何进行重组？规模以多大为宜？如何把不同信仰、不同族群、不同水平的农民重新整合协调好？村级组织如何在未来发挥自己的作用？村级组织如何把党和政府的方针政策落到实处？村级组织是最最基层的一级组织，其财务管理也是最需要慎重考虑的，管理得好，农村稳定，管理得不好，基层矛盾多，群众情绪大，很容易发生群体性事件，构建一个务实的村级班子和透明的村级财务是未来中国农村长治久安的重要保证。

第七：农村城镇化如何与工业化同步发展？中央在推进农村城镇化的时候，务必要记住一个根本性问题：进城生活是要有工作可做的，是要有生存能力的。大家都进城，不是光住在城里就万事大吉了，城镇化的农民必须有生活来源，必须有稳定的收入，必须有繁衍后代和再生产的能力，决不能进城以后就成为寄生虫。如何才能保证农民转变成城市工人并有固定的收入呢？我想最主要的支撑还是工业实体及配套的服务业。有了工业实体，才能产生就业岗位，工人才能有收入，服务业才能有存在的基础，如果没有工业基础，大家都住在城里搞服务，那为谁服务呢？国家在推进工业化的同时，必须同步制定产业转移政策，让一部分有条件的企业逐步转移至新建城镇，不同级别的城镇配套以不同大小的工业园。中央在考虑产业配置的时候，一定要对现行的各区域规划进行调整，中央现在推行的十几个大的行政区域规划均是倾向于加强某些地区的产业集中度，过度地将部分地区做大做强，看起来将部分地区的经济规模优势体现出来了，但是，也产生了极大的不平衡，地区与地区之间更加的配置不合理，产业分布面越窄，对就业就越不利，就业成本就越高，对农村城镇化就越不利，产业适度分散更有利于带动小型城镇的快速发展。所以，我建议中央对于那些愿意将生产基地建设在新兴城镇的企业给予适当的鼓励政策，力求城镇化与工业化同步推进，保证新城镇的可持续发展。农产品产业化一定要就地产业化，一定要由农民转移人口为主力军，政府一定要把农产品深加工产业作为未来与“农村城镇化”同等重要的工作来抓，另外，劳动密集型产业要迅速向中小城市转移，并且要分散化转移，不要搞一刀切的向某个区域集中。　　

“农村城镇化”建设事关中国“三农”工作的成败，事关农村耕地的有效保护，事关国家财政资源的有效利用，事关中国农村经济的可持续发展，决不能搞面子工程，决不能搞大跃进。

本人对“三农问题”共有四十八个研究专题，由于“两会”在即，特将最为紧急的“农村城镇化”建议上反映一下，寄希望中央和各省级政府对此事引起高度重视，要有序推进，不要急于求成。如果各级政府需要我的其它农村研究资料，我愿意陆续推出我的其它专题。

中南大学孙锡良（转载须署名）

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