冯琳：美国“借台援非”及其失败

摘要：1960年前后，非洲等欠发达国家和地区成为崛起中的政治力量，受到美国政府关注。美国的非洲政策遇阻，借助“代理人”向非洲渗透成为选项之一。对台湾停止经援后，美国基于《480公法》第1节的协议，经由台湾援助非洲，实施更为隐蔽的新殖民主义。全球反对帝国主义和霸权的斗争彼此呼应、紧密相连，中国的社会主义实践以及毛泽东思想为非洲民族解放运动提供了有益启示，非洲成为世界社会主义运动重要阵地。随着非洲社会革命进入新阶段，非洲国家反抗新殖民主义的政治觉醒从自发走向自觉。美国“借台援非”意图最终落空，“全球南方”在国际政治中的合力逐渐形成。

1971年，第26届联合国大会通过“恢复中华人民共和国在联合国组织中的合法权利问题”的决议，可被视为“全球南方”政治合力初步形成的里程碑事件，引起世界巨大震动。但在巨浪腾空之前，波涛暗涌的历史图景未被充分还原。刚刚获得独立地位的非洲国家在抵制新殖民主义过程中，经历了艰难探索。美国趁其政治道路尚未确定，展开“援助外交”，以“借道台湾”的迂回路线对非洲实行新殖民主义，利用《480公法》与台湾的“先锋计划”向非洲渗透，但最终未能阻止非洲国家在联合国中国代表权问题上作出正确选择。长期以来，美国“借台援非”的史实隐于历史光影之中，新殖民主义通过“代理人”借尸还魂的路径被忽略。考察美国如何“以援助促外交”、非洲如何作出历史抉择，是揭示“全球南方”形成过程的重要议题，本文拟对此作历史探源。

一、非洲成为冷战新战场

1960年获得独立地位的非洲国家有17个，这一年被称为“非洲独立年”。1961年9月，11个非洲国家在贝尔格莱德参加第一次不结盟国家首脑会议，明确支持阿尔及利亚、安哥拉、突尼斯等国民族解放运动，支持中华人民共和国恢复联合国席位的斗争。1964年，不结盟运动成员国增至47个，其中，非洲国家增至19个。新独立的非洲国家成为联合国中的“关键少数”。

非洲国家的不结盟立场引起美国关注。1959年9月，美国国务院致驻联合国外交使团的通电指出，非洲某些国家在外交政策方面表现出相对于西方的“独立性”，并计划承认新中国。1960年，联合国大会对中国代表权问题投票的情况是：13个新成员对中国代表权的“缓议案”投了弃权票;3个投了反对票;赞成票为0张。老成员中，马来亚、老挝由支持转为弃权;埃塞俄比亚和古巴从弃权变为反对。投票形势使美国感到有必要立即着手采取新的应对措施。

1960年1月，美国第11—4—60号国家情报评估认为，1957年10月“斯普特尼克一号”人造地球卫星的发射入轨，使苏联赢得太空竞赛首次胜利，对苏方来说，“象征着他们正走在历史前列”。苏联将自身塑造为摆脱殖民主义与落后地位的旗帜，动员亚非拉国家反对西方。报告认为，苏联的政策“反应迅速，执行力强”，在接下来的5年中，苏联可能会在许多地区寻找有利机会，尤其是非洲、拉丁美洲、日本、印度尼西亚和伊朗。

为应对苏联可能在非洲的势力拓展，美国借助战后非洲独立浪潮，加大对非洲国家的渗透力度。1960年10月，在与尼日利亚总理巴勒瓦(Abubakar Tafawa Balewa)会晤时，美国总统艾森豪威尔提出有必要对非洲进行大规模投资、教育和技术援助。几天后，民主党总统候选人肯尼迪在密歇根大学演讲时提出组建“和平队”(Peace Corps)、派遣志愿者到非洲地区的主张。肯尼迪当选总统后，美国国务院于1961年3月组建“和平队”，施莱弗(R. Sargent Shriver)成为首位主任，筹划派遣美国技术人员前往欠发达国家和地区提供培训等服务。志愿者于1961年开始在5个国家服务，如坦噶尼喀(后成为坦桑尼亚一部分)、哥伦比亚、加纳等。不到6年，“和平队”在55个国家或地区派出的志愿者超过14500名。“和平队”的对象国多是倾向社会主义的国家，如几内亚、马拉维、摩洛哥、尼日尔、塞内加尔、多哥、突尼斯等，凸显了美国通过派遣“和平队”志愿者抵御社会主义的动机。

尽管美国对外援助的真实意图隐藏于人道主义行动中，仍为世人所察觉。《哈泼斯杂志》主编费希尔在给国际开发署署长汉密尔顿的信中写道：“我知道你足够老练，能够意识到美国在对外援助方面每做一件事(或每拒绝做一件事)都是为了干涉别国的内部事务。所以我相信你会抛弃我们传统的虚伪，给每一分钱都套上枷锁——如果这些钱不是花在明确界定的美国利益上，你就会狠狠地勒紧它。”苏联认为，“和平队”是华盛顿“新殖民主义者”的一个新的、精致而聪明的诡计。印度新闻社指出，“和平队”负责人施莱弗长期为中情局工作。众所周知，在前往国外驻地之前，“和平队”成员要接受中情局培训。1960年恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)成为加纳首任总统后，显示出对社会主义的好感，“和平队”受到排斥。尽管如此，美国驻加纳大使马奥尼认为应该坚持下去，而不是撤离。“在加纳派遣‘和平队’的决定不能被孤立地看待，这是美国政策的关键问题。撤出‘和平队’很可能引发一系列事件，对美加关系产生悲剧性后果……放弃任何非洲国家都是错误的。”

除通过“和平队”派遣技术专家和教师之外，经济援助是美国向非洲渗透的重要手段。美国国会于1961年9月通过《对外援助法》(Foreign Assistance Act)，重组美国对外援助计划结构，从法律上区分了军事援助和非军事援助，并创建美国国际开发署，管理非军事援助计划。欠发达地区如拉美和非洲是《对外援助法》和国际开发署的重要工作对象。11月，肯尼迪签署该法案。

美国相关部门认为，需要派遣美方人员干预被援助方的公共行政和预算过程，以实现有效援助。这在某些对美国充分信任的国家和地区可以实现，却很难在某些新独立国家实现，因为此类介入意味着侵犯被援助方主权。而通过国际机构提供对外援助，可实现更为隐秘的干预。并且，通过国际复兴开发银行和国际开发协会在多边领域开展长期融资，比在双边计划下向美国国会提出提案效率更高。1962年1月，美国召开对外经济政策跨部门委员会会议，会议由负责国际组织事务的助理国务卿克利夫兰(Harlan Cleveland)主持，宗旨是更好地利用境外资源服务美国国家目标。会议物色了可资利用的国际组织，以便更有效地制定和执行对外援助计划。

罗斯托(Walt W. Rostow)于1961年冬成为美国国务院政策规划委员会主席后，拟定《基本国家安全政策》草案。草案指出，“出于军事利益，美国不希望看到欠发达国家落入共产党控制之下”;“出于意识形态利益，乐见它们朝着对自由世界有利的方向发展”;“出于经济利益，希望欠发达地区的资源和市场可供工业化国家继续使用”。为实现这些目标，草案提倡根据具体情况调整经济和军事援助，鼓励“剩余的殖民国家从容撤退”，而不是急于全盘撤出。美国国务院认为，“我们的基本方向必须是支持欠发达地区现代的、进步的和民众基础广泛的群体”，由这样的群体控制欠发达地区，才能推行有利于美国的政策。然而，必须认识到，亲西方群体的上台“将是一个缓慢且不平衡的过程”，在此期间，美国需要接受“不太理想的情况”。

1962年9月，美国启动“实验性国家战略研究”项目，成立跨部门规划小组——星期二规划小组(The Tuesday Planning Group)，由罗斯托主持。1963年2月28日，国务卿腊斯克(Dean Rusk)向肯尼迪递交该小组起草的题为“关键规划任务”的备忘录，其中包括32项基本国家规划任务、8项针对个别国家的战略研究和13项政治应急计划。8项针对个别国家的战略研究，主要围绕拉丁美洲和非洲国家展开。

美国试图通过法、英、葡等盟友“巩固非洲”。1960年，非洲宣布独立的17个国家中，13个是原法国殖民地，3个是原英国殖民地(包括意属索马里)，1个为原比利时殖民地。二战后，法、英等国政府力图维持与前殖民地国家的特殊关系。非洲新兴国家宣告独立后，前宗主国的影响力仍然存在。法国的政治、经济、文化影响在西非与北非尤为突出。1960年3月，美国国务院发给驻法大使馆一则电文，希望法国“谨慎而有效”地鼓励原法属非洲国家对台湾当局持友好态度，敦促法国对非洲国家施以影响，使之对联合国大会上中国代表权的“缓议案”投赞成票。美国认为，原法属非洲殖民地的选票，对于美国在与共产主义阵营的较量中能否获得三分之二多数票至关重要，必须“作出重大努力，尽可能接近讲法语的非洲人”。

美国渗透非洲的手段还有很多，以安哥拉为例即可见一斑。安哥拉是葡萄牙在非洲最重要的殖民地，拥有丰富矿产和石油储量。1960年，安哥拉兴起人民解放运动(MPLA)，反抗葡萄牙的殖民统治。美国成立“非洲葡萄牙领土问题总统特别工作组”，参与应对葡属非洲危机，敦促葡萄牙实施重大改革计划，并与联合国合作。此时，葡萄牙也在接受美国援助，美国于1962年、1963年分别向其提供300万美元和500万美元经济援助，使葡萄牙在一定程度上受制于美。安哥拉被视为葡萄牙的“重要资产”，美国避免公开支持安哥拉的反殖民运动，以维持与葡萄牙的同盟关系。然而，美国秘密支持亲西方的反殖民组织，特别是安哥拉民族解放阵线(FNLA)，作为对抗亲苏的安哥拉人民解放运动的工具。美国利用中情局提供间接援助，包括军事物资、培训和资金支持，渗透民族主义力量，推广反共意识形态。此外，美国通过外交渠道对葡萄牙施压，要求其阻止共产主义势力渗入非洲南部。由于错综复杂的局势和外部干涉，1975年安哥拉独立后便陷入内战，开始美苏冷战背景下的代理人战争。

二、美国发现“代理人”

由于非洲历史与现实的原因，美国在非洲推行新殖民政策并不顺利。台湾当局在非洲的行动受到美国关注与肯定，充当起美国在非洲推行新殖民政策的“代理人”。

自15世纪起，非洲大陆就开始被西方殖民统治，在西方国家实行白人少数统治的殖民秩序下，非洲的土地并不属于非洲人。回溯历史，非洲区域边界线的划定，往往是欧洲殖民势力在地图上随意勾勒的结果，带有浓厚的殖民统治意志与霸权色彩。以冈比亚为例，19世纪它被英国划为规模仅与河流三角洲相仿、狭长的小块殖民地，这种划界方式全然不顾当地自然生态、社会人文以及后续发展需求。殖民时期的“人为划界”造成族群冲突和领土争端，导致社会分裂。

20世纪五六十年代的独立浪潮没有给非洲人带来新生。非洲国家在挣脱殖民枷锁、走向独立之际，资源匮乏、政治不稳、困境丛生。本土管理人才的匮乏，导致独立后的行政体系运作困难。经济基础薄弱、依赖单一资源出口，使得非洲国家难以实现多元化发展。外部干涉和冷战时期的代理人战争加剧了社会动荡。殖民国家试图以各种手段延续其在非洲的影响力。1958年，因几内亚公投选择拒绝加入“法兰西共同体”，法国政府随即采取惩罚性措施，撤回对几内亚的财政和军事援助，对其进行经济与外交封锁。葡萄牙为保住安哥拉与莫桑比克这两块海外“据点”，不惜动用数万名军人。各国为抢占地盘、争夺资源，明争暗斗，极大迟滞了非洲大陆整体发展步伐。

由于二战后美国实力远超西方老牌殖民国家，其在非洲的表现尤其令人瞩目。美国打着“援助非洲发展”的旗号，向新独立的非洲国家提供经济、技术和军事援助，目的是赢得这些国家的支持，防止它们倒向社会主义阵营。表面上看，美国的援助项目推动了非洲国家在某些方面的发展，但从实质看，美国的“善举”具有强烈的地缘政治动机。通过援助，美国在非洲建立军事基地，扶植亲美政权，巩固其在非洲的战略利益，为非洲国家的动荡不安、发展停滞甚至倒退埋下祸因。

在长期被殖民和压迫的遭遇中，非洲人民的民族意识和政治独立意识不断增强，对西方国家保持高度警觉和防范。非洲独立运动领袖恩克鲁玛指出，“经验一再表明，殖民地获得独立不会促使殖民国家接受新的关系，他们会改变策略和战略，以变相维持旧关系”。新殖民主义或新帝国主义形式多样，但都是邪恶的，不仅阻碍非洲国家经济和社会进步，而且使“仍处于殖民统治下的领土内的斗争复杂化”，加重已独立非洲国家发展的艰巨性。因此，“我们比以往任何时候都更坚定地要建立一个以非洲思想为基础的非洲国家，维护长期被帝国主义和殖民主义淹没的非洲人的尊严和个性。我们比以往任何时候都更决心捍卫我们的民族自由，不仅要持续支持整个非洲的解放运动和非洲自由战士，还要支持争取非洲完全独立和统一的运动”。

非洲大陆在经历长期殖民统治后，努力摆脱外部控制，许多非洲国家及其领导人看到美国与欧洲列强在殖民历史中的复杂关系，认为美国的所谓“自由与民主”只是自我利益至上的掩饰。美国垄断资本持续加大对非洲的资本输出和经济掠夺，引起非洲国家警觉。恩克鲁玛创办的《加纳时报》(Ghanaian Times)在描述美国的“援助”时写道：“他施舍给我们一些骨头，而为他自己拿走了肉。”1962年，摆脱法国殖民统治的阿尔及利亚认识到美国的政治用心，认为“阿—法协议的签订并不意味着阿尔及利亚斗争的结束，而是斗争的新阶段的开始”，“阿尔及利亚人民的最大威胁是美国新殖民主义”。事实上，从20世纪50年代后期起，美国取代英法旧殖民者在亚非拉原有地位的势头，引起英法等国不安。对于美国在牙买加投资超过英国，英国《金融时报》写道：“什么东西在吸引美国资本?这个问题是不难解答的。同样，造成美国在澳大利亚和在英国的其他自治领扩大投资额的原因，也是不难解释的”，即参与英联邦内部生产过程会使美国工业家获得好处。

不仅如此，美国将非洲视为对抗苏联的重要战场，其援助政策和外交行动通常以遏制共产主义扩张为重要目标，将非洲视为“棋盘”的做法忽视了非洲国家自身诉求和发展道路，破坏了非洲国家民族团结和社会稳定，显著表现是美国支持多个非洲国家的亲美军事独裁政权。刚果危机中，美国支持亲西方政治势力，反对独立领袖帕特里斯·卢蒙巴(Patrice Lumumba)，导致他在1961年被暗杀。这一行动加剧了刚果的政治混乱。20世纪五六十年代，美国“通过政治手段，同时整合其经济、军事、文化、外交等资源，利用‘战争以外的一切手段’影响对象国领导、精英和民众的意识形态和政治认知及行为”。为对抗苏联在非洲的影响，美国对非洲国家不仅提供资金或武器，还提供针对苏联的建议及技术手段和设备、促进受援国出台相应立法、组织调查机构等。1959年8月，总统委员会在对援助计划的检讨中，分析了美国对欠发达地区施加影响的困境，其中提到文化差异、受援助地区的政治动荡、区域整合困难、资源限制以及被援助地区人民对美国援助的疑虑等因素。由于美国与不发达地区缺乏共同的历史和文化基础，因而增加了合作的复杂性。加之非洲国家内部普遍政治不稳定，新成立的政府往往缺乏经验，权力机构之间存在分歧与不信任，难以形成统一的政策方向。此外，非洲国家的对外合作机制较为薄弱，而民族主义情绪高涨，使其对外部干预保持高度警惕，担心美国的援助可能演变为新形式的殖民控制。诸多因素交织，加剧了非洲人民对美国的不信任感，削弱了美国在非洲施加影响的效果。

同时，在亚非拉摆脱殖民统治、争取独立斗争的影响下，美国黑人将自己的斗争与全球反殖民斗争联系起来。黑人民族主义思想在美国得到传播和讨论。《灵魂之书》(Soulbook)于1964—1965年创刊，编辑赞同非洲特特拉族政治人物、刚果民主共和国独立运动的主要领导人卢蒙巴的观点：“没有尊严就没有自由，没有正义就没有尊严，没有独立就没有自由人。”他们认为只有美国国内发生彻底的社会经济变革，美国、刚果及其他地区“遭受种族歧视的受害者才能赢得并永远获得自由”。黑人为争取平等权利进行了各种抗争活动，一些黑人对民权运动的非暴力策略感到失望，认为需要采取更激进的行动来实现解放。压力之下，美国联邦调查局对非裔美国人、美国共产党和黑人民族主义运动领导人之一本杰明·戴维斯(Benjamin J. Davis Jr.)进行监控。美国政府意识到，非裔美国人的抗争与全球范围内的黑人解放和反殖民运动紧密相连，国内情况也间接表明在非洲推行美国价值观的难度之大。

在美国向非洲拓展势力遇阻之际，台湾当局走向非洲的举动进入美国视野。为非洲倒向社会主义设置障碍、阻止新中国恢复联合国合法席位是他们的共同目标，使得台湾成为美国干涉非洲事务的潜在“代理人”。伴随1964年中法建交，新中国与非洲国家的关系进一步密切。越来越多非洲国家与新中国建交，引起美国及台湾当局紧张。在中法建交之际，美国密切关注台湾当局的反应，并评估这一变动对自身利益的冲击。台湾当局“外交部长”沈昌焕建议美国尽早采取行动，“有效地展示美国的决心”，帮助非洲国家抵御共产主义。美国驻台“大使”赖特(Jerauld Wright)认同此点，认为有益而迅速的行动会产生积极影响。

1965年2月，在台湾当局“驻美大使”蒋廷黻与美国负责远东经济事务的副助理国务卿巴内特(Robert W. Barnett)等人参加的会谈中，美国副总统汉弗莱(Hubert Horatio Humphrey Jr.)坦言美国在非洲遇到的阻力：在非洲人眼中，美国人与非洲的前殖民者英国人、法国人、葡萄牙人联系在一起，因而其意图受到怀疑。美国“需要在非洲工作的好朋友”，需要“更多台湾、以色列和其他非共产主义国家的人在非洲国家工作”，以帮助美国实现某些西方的利益。汉弗莱建议台湾当局在非洲建立一些图书馆。非洲人烧毁美国的图书馆，但如果台湾当局在那里建图书馆，非洲人会让它们留下来。“谁把书送到非洲并不重要，重要的是谁读了这些书，它们说了什么”。文化、技术援助和信息活动并不昂贵，台湾方面在此类活动中可能会比美国做得更好。非洲人往往需要满足基本生活需求的小东西，比如肥皂、火柴等。美国从制定计划到走完法定程序再到实施往往需要很长时间，非洲人并不理解为什么需要那么久，会怀疑美国的诚意。如果通过台湾当局，就可以快速提供这些基本物资，不会让非洲人在等待中失去耐心。随后，汉弗莱把这个项目交给沈昌焕。

台湾成为美国推行非洲政策的“代理人”，以黄种人身份在非洲的活动，起到了独特的文化和政治作用，减少了非洲人对白人殖民主义的警惕。台湾当局利用自身渠道和资源，协助美国防阻新中国在非洲等第三世界的影响力，帮助美国实现塑造非洲政治格局的目的。1967年4月，腊斯克在给总统的备忘录中指出，自1961年以来，台湾当局的援助计划在欠发达国家展开，主要在非洲，也包含亚洲和拉丁美洲的若干国家。台湾当局在阻止中国大陆获得重要的政治和经济立足点方面“发挥了建设性影响”。

三、“先锋计划”与“对援助者的援助”

在美国明确“代理人”之前，台湾已经着手行动，并曾征求美方同意，获得少量经费支持。1960年初，台湾当局“经济部部长”杨继曾等人访问非洲并过境美国，与美国相关人士探讨开展农业技术援非的可行性。随后，台湾当局拟定《展开对非洲新兴国家工作实施计划纲要(草案)》等文件，11月将其中关于农业技术合作的部分交“中国农村复兴联合委员会”承办。1961年1月，“外交部次长”许绍昌将名为“先锋案”的计划转交美国“大使馆”杨格(Joseph A. Yager)，向美国争取经费，获得美方资助。1962 年，台湾当局将临时性编组的“先锋案执行小组”扩大为“中非技术合作委员会”(简称“中非会”)，作为执行“先锋计划”的主要机构。“中非会”运行10年，直到1972年才停止工作。

通过“先锋计划”，非洲国家官员应邀到台湾参观考察，了解其农业技术，与台湾当局达成接受技术援助的协议。台湾当局向非洲派出农耕队，指导农作物种植。出于政治意图，台湾方面往往对非洲有求必应、不计成本，推展的项目时常超出能力范围，因而实际成效并不理想。在沙漠中种植水稻的利比亚，水稻项目成本甚至超出种植效益。除农耕队外，台湾当局派遣医疗队到非洲，提供医疗服务，培训当地医生，改善当地医疗条件。台湾当局还提供交流及培训机会，举办农业技术人员研讨会，培训灌溉技术储备人员，提供种子供应繁殖中心(如科特迪瓦)，实施官员培训计划(如刚果)等。

在着手援助非洲时，台湾当局本身还是美国的援助对象。美国对台湾的经济援助从1951年持续到1968年。1959年、1960年和1963年的援助由发展贷款基金(the Development Loan Fund)提供，其余援助来自早期一般经济援助项目和《480公法》项目。总体而言，1961年以前，一般经济援助占55%。1962年，基于《480公法》的项目占到50%以上。起初，《480公法》在台湾地区的推行并无协议，具有不稳定性。

20世纪60年代初，台湾地区经济状况明显改善，对美援的依赖减少。同时，越南战争升级，美国的外交和军事重心逐渐转向东南亚地区。在越战带来的巨大财政负担下，美国准备于1965年6月底停止对台部分经济援助。

然而此时，台湾作为美国向非洲渗透的“代理人”作用却在凸显。1964年，突尼斯等6个非洲国家与中华人民共和国建交，美国总统约翰逊担心可能很快会失去在利比亚等地的基地及权利，要求相关部门制订应对计划。为此，跨部门工作特别小组批准一系列行动，如“持续提升美国在非洲的情报工作能力”，“美国直接向非洲国家安全部队(警察和军队)提供援助”等。1965年，美国驻埃塞俄比亚大使科里(Edward M. Korry)建议，利用通信卫星建立覆盖整个非洲大陆的通信系统。总统特别助理莫耶斯(Bill Moyers)则敦促国务院非洲事务局，“以更多的预防性外交来避免危机”。约翰逊认为，美国应该与英国合作对坦桑尼亚—赞比亚铁路进行调查，并承诺建设该条交通线，要求负责非洲事务的助理国务卿威廉姆斯(Gerhard Mennen Williams)审查美国在非洲的政策及行动，塑造总统个人在非洲的形象。威廉姆斯奉命制订“加强非洲方案”。

在此情况下，美国认为，“借台援非”仍有维持甚至加大力度的必要。为继续有效使用原美援衍生的新台币资金，美国与台湾当局决定将已经收到的美援结余以及此后即将陆续收到的款项合并，设立统一账户，定名为“中美经济社会发展基金”，由台湾方面组织管理委员会具体运作。管理办法仍依照美援法案对于拨款的各项规定，美方保留稽核权。1965年7月，该基金成立，在用途中明确规定“拨供与开发中友好国家技术合作之用”，包括支持“先锋计划”。根据管理办法，投入该计划的资金数额不设上限。

翌年，台湾当局进一步推动美国通过《480公法》援助台湾，保证“先锋计划”的资金来源稳定，帮助台湾支撑援助非洲的计划，以此争取非洲好感。负责东亚和太平洋事务的助理国务卿彭岱(William Putnam Bundy)认为，这“似乎是一笔不错的交易”。台湾当局“经济部部长”李国鼎则称之为“资源交换”。美国可据此获得一定比例的新台币，在年度预算周期末尾本地货币不足时使用，从而避免用黄金结算，以减少黄金外流。因此，彭岱建议考虑与台湾方面签署基于《480公法》条款的协议。美国决定最大限度地利用《480公法》所提供的粮食，作为对非洲的替代援助形式。

经过对援助方案的讨论，美国国务院、国际开发署和农业部达成协议，每年提供2300万美元的援助，为期两年，其中50%的新台币用于“先锋计划”，剩余50%供美国使用。当时，美国的新台币持有量正在下降，不敷美国空军基地建设要求，美国出于平衡国际收支考虑，认为此部分收入可用以维持在亚洲的战略利益。对于援助方式，美国跨部门委员会一度产生分歧。鉴于美国已在1965年宣布台湾不再是援助接受方，反对者认为《480公法》第1节下的协议可能无法得到国会批准。

《480公法》规定剩余农产品可通过四种方式提供援助，并分别在第1—4节予以说明。第1节允许信贷公司以接受国或地区的货币而非美元出售剩余农产品。接受国或地区积累的当地货币作为本国货币基金，可供接受国或地区使用，也可用于美国相关经济活动，需经美国农业部和国际开发署领导的跨部门委员会批准。在1966年3月的讨论中，财政部提出方案：美国提供2300万美元贷款，利息3.5%，20年内偿还，1年宽限期。这是基于《480公法》第4节协议的替代方案。以优惠条件提供贷款，可帮助台湾进行基础设施建设和发展经济，却无法使台湾当局通过此方案实施“先锋计划”。约翰逊敦促农业部长弗里曼(Orville Lothrop Freeman)修改方案，以便台湾当局继续对非洲提供援助。

1967年3月，在弗里曼和国际开发署署长高德(William S. Gaud)建议下，腊斯克向约翰逊提交备忘录，商请总统授权与台湾当局就《480公法》第1节协议展开谈判。备忘录指出，台湾当局为遏制非洲大陆共产主义发挥了重要作用，美方相信台湾当局“参与对外援助计划，特别是在农业发展领域，有助于它在国际上赢得尊重，以维护其在联合国的席位和地位”。腊斯克认为，《480公法》协议有利于彰显美国援外政策的功绩，有助于美国“在联合国对华政策上发挥更大的灵活性”。

5月，台湾当局与美国达成《480公法》相关协议，决定自1967年12月开始实施，到1974年2月为止。美方同意经由《480公法》出售的剩余农产品所得半数，交台湾当局作为海外援助费用，并由台湾方面自行筹措配套资金。美国将过剩的棉花、烟草和牛脂出售给台湾当局，一半收益供美国使用，支持越南战争;另一半作为赠款捐给台湾地区，用于“在23个欠发达国家(主要是非洲)扩大其先锋计划(提高粮食产量的技术援助)”。

一方面，美国通过《480公法》及相关援助协议，动员台湾作为主要执行主体，协助实施援助非洲的计划。以台湾为“代理人”，可以减少非洲国家对于白人殖民者的抗拒与排斥，弱化美国直接介入非洲事务可能引发的地缘政治风险。台湾的援助行动可以强化美国在非洲的影响力。另一方面，美国相关文件对“先锋计划”予以刻意拔高，除了希望台湾当局协助美国培育在非亲美力量等政治考虑外，也带有其他目的，如对内争取预算、对外改善与台湾当局的关系等。实际上，台湾受限于资源和距离等困难，农业技术援助无法覆盖足够多的非洲地区，援助项目往往缺乏后续支持，可持续性不足。

《480公法》相关协议到期后，因台湾当局代表已被驱逐出联合国，中国代表权问题已不复存在。此时，美国对华政策大方向已确定为逐步谋求中美关系正常化，资助台湾扩大在非洲的影响力不再符合美国政策需求，因此美国未再对基于《480公法》的协议进行延期。

四、非洲政治觉醒下的抉择

非洲国家独立后，西方的掠夺和控制仍在持续，代理人战争频发，社会动荡不断，苦难之下非洲左翼思想家不断追寻真正的解放之路。中国革命的成功和毛泽东思想的影响，成为非洲马克思主义发展的一大推力。在马克思主义影响下，一些非洲国家领导人寻求通过社会主义道路实现真正的民族解放和经济独立，反对外部势力操控。政治觉醒促使非洲人民认清美国“借台援非”的本质，促使其摆脱西方援助的束缚，走向自主发展和社会变革的道路。

对于非洲革命的长期性，毛泽东曾有准确判断。1959年，他指出，“整个非洲的任务是反对帝国主义”。当前非洲的革命，“是资产阶级民主革命，不是无产阶级社会主义革命”。1961年毛泽东在《非洲是斗争的前线》一文中写道：“帝国主义为非洲人民创造了斗争条件，创造了埋葬帝国主义的条件，创造了非洲人民独立自主的条件。”非洲的革命是可能成功的，但是“人民觉悟起来需要一个过程……要经过自己实践，得到了经验教训，才能有所提高”。因此，要先反对帝国主义，摆脱附庸地位，在实践中获得真正的觉醒。

在探索本国革命道路过程中，中国经验和模式成为亚非拉国家学习、效仿的对象。而中国从灵活运用马克思主义革命经验和中华优秀对外交往传统出发，真诚对待非洲国家，赢得非洲国家信任与好感。1956年，毛泽东在《论十大关系》中提出，“我们的理论，是马克思列宁主义的普遍真理同中国革命的具体实践相结合”。毛泽东认为，要坚持马克思主义基本原理，同时，要根据不同国家的具体情况，找到适合自己的发展道路。强调普遍真理与具体实际辩证关系的理念，体现了中国哲学“理一分殊”的思维逻辑。毛泽东鼓励亚非拉国家走独立自主的发展道路，正是这一思想的体现。周恩来向埃及部长执行委员会主席阿里·萨布里(Ali Sabri)表示，中国人办外事有这样一些哲学思想，如“要等待，不要将己见强加于人”等，“这些哲学思想，来自我们的民族传统，不全是马列主义的教育”。对于前来中国求取经验的亚非拉国家，中国领导人并未将中国道路强加给他们，而是建议他们根据自身条件来判断。“只把外国的经验当作参考资料”，本国的事情由本国人决定。

1963年，毛泽东指出，中间地带有两个，一个是亚非拉，一个是欧洲，他们与美苏两个称霸的大国是不同的。后来，他又将中间地带外交战略发展为“三个世界的划分”，为发展中国家提供团结与合作的框架。三个世界理论将世界划分为三个层次：第一世界(美苏)、第二世界(欧日澳加等)和第三世界(日本之外的亚非拉国家)，强调不同发展阶段的国家共同应对全球问题，超越了单一意识形态框架。对国际秩序的批判性认识，促使各国政策制定者关注发展中国家角色，重新审视全球力量结构，为后来亚非拉国家实现真正发展提供了理论启迪。更多国家探索替代性的外交关系与经济合作模式，为南南合作理念的发展奠定了基础。

中国对于马克思主义的理解和实践启发了非洲人民的斗争，非洲反殖民斗争和民族解放运动不仅推动全球去殖民化进程，还成为国际共产主义运动的重要一环，为全球反帝反殖斗争提供了新的动力和实践样本。

在反殖民斗争实践中，阿尔及利亚民族解放阵线成员、马克思主义者法农1961年出版《大地上的受苦者》，对种族、殖民主义、心理创伤和革命斗争进行审视，对非殖民化运动产生持续影响。蒙德拉内(Eduardo Mondlane)在1962年创立了旨在摆脱葡萄牙殖民统治的莫桑比克解放阵线(FRELIMO)，这一组织后来改组为马克思列宁主义政党。

理论与革命实践的共同发展，深化了非洲国家对新殖民主义的认知。非洲国家日益认识到，“依靠外援、外资、外债来发展自己的经济，等于饮鸩止渴，会重新陷进新殖民主义的圈套”。塞拉利昂总统史蒂文斯(Siaka Probyn Stevens)指出：“经济上的剥削正在不断降低这些年来我们获得的政治独立的意义。”

此时，非洲理论家显示出更清晰的社会主义认同感。坦桑尼亚首任总统尼雷尔(Julius Nyerere)1967年提出“乌贾玛”(Ujamaa)政策，对非洲发展社会主义提出创造性看法：“为了实现我们的社会主义和民主，我们应该根据现代需要调整非洲社会的传统结构。换句话说，我们必须致力于创建一个由‘乌贾玛’农场和社区主导农村经济并为整个国家确立社会模式的国家”。“在社会主义的坦桑尼亚，我们的农业组织将主要是为了全体人民的利益而共同生活、共同劳作的合作组织。这意味着我们的大部分农业生产将由以社区为单位生活和工作的群体完成”。这些社区“可以是传统的家庭群体，或者是任何其他按照‘乌贾玛’原则生活的人群团体，其规模要足够大，以适应现代生产方式以及20世纪人类的需求”。1970年起担任莫桑比克解放阵线主席的萨莫拉·马谢尔(Samora Machel)深受毛泽东思想影响，认为社会主义国家是他的天然盟友，而西方则是敌人和“帝国主义的中心”，他提出要创建“非洲第一个真正的马克思主义国家”。

1966年美英等国在加纳策动军事政变后，流亡于几内亚的恩克鲁玛将主要精力投入对非洲社会现实的分析及对马克思主义理论研究中，逐渐形成关于非洲的革命思想和社会理论。1972年，恩克鲁玛出版《非洲的阶级斗争》一书，从近代非洲历史中揭示帝国主义和新殖民主义的利益与非洲资产阶级之间的密切联系，在非洲革命和世界社会主义运动大背景下阐释非洲阶级斗争的状况。他指出：“本质上，就像世界上其他地方一样”，非洲的根本矛盾和问题的实质“是压迫者和被压迫者之间的斗争”。同年，身处加勒比地区的非洲人、圭亚那理论家罗德尼(Walter Rodney)出版代表作《欧洲如何使非洲欠发达》(How Europe Underdeveloped Africa)，书中内容源于他亲身参与的坦桑尼亚解放运动斗争实践。在该书中，罗德尼运用马克思主义学说探讨非洲政治、阶级斗争、种族问题、非洲历史和被剥削者在社会变革中的作用等内容，阐述了殖民体系如何导致非洲各国社会基础薄弱、教育体系不足、技术落后，以及殖民者如何通过政治干预剥夺非洲国家自主权力。非裔美国历史学家哈丁(Vincent Harding)等人在该书的引言中呼吁，要“寻找新的防御手段，新的斗争形式，新的革命途径”，“打破我们欠发达的链条，动摇人类所有剥削的基础”。

非洲国家对于马克思主义理论和社会主义制度的认同，使他们的政治觉醒从缺乏明确目标的自发状态走向自觉，是美国“借台援非”行动失败的重要原因。在思想转变过程中，马克思主义中国化的重要理论成果，对非洲国家创造性运用马克思主义起到理论指引作用。毛泽东提出的“农村包围城市”战略，特别是农民在革命中起主体作用的观点，在非洲思想家中引起共鸣。在许多非洲国家，农民占据绝大多数，城市工人阶级相对较少。毛泽东主张依靠农村贫苦农民的力量进行革命斗争，非洲国家的马克思主义者认为这一道路更符合非洲现实。美国白宫也承认：“(共产党)往往有凝聚力强、纪律严明的组织”，善于动员群众，“共产党员通常将他们的宣传和鼓动活动集中在农村或城市街道的层面上，在那里他们几乎没有真正的对手”。

在非洲国家探索新的发展道路过程中，中国的援助给予非洲国家以有力保障。中国对非洲的援助始终坚持非经济利益导向，以义为先，并不打算换取相应经济利益，更无附加政治条件，不干涉非洲国家内政。在非洲国家面临困难和挑战时，中国义无反顾提供无条件援助。自1956年起，23年间中国共向非洲提供约70亿元人民币的援助，有效缓解了非洲国家在革命斗争和社会转型过程中的困境，是非洲国家能够作出自主选择的重要外因。

基于沉痛的历史教训，非洲国家在20世纪70年代将谋求经济自主能力提上日程。1972年，美国减少粮食储备，控制粮食输出，提高粮价，制造“粮食危机”。20世纪70年代中期，因苏联推行国民经济军事化，致使粮食减产，引起世界粮价暴涨，第三世界国家深受其害。1973年，在非洲统一组织成立十周年之际，非洲国家认为，除解决急迫的中东危机之外，经济独立是非洲大陆另一个主题。非洲国家意识到，粮食是推行强权政治的霸权者控制非洲的重要手段，解决粮食自给问题日益成为非洲国家普遍性认识。1974年，突尼斯总理努伊拉强调，“应该动员我们的一切力量，优先发展农业，以保证粮食自给，不再吃依赖外国的苦头”。

在非洲国家积极发展粮食生产的过程中，中国的援助对提升非洲农业生产能力发挥了重要作用，促使非洲国家粮食自给率显著提高。提供成套设备和农业技术帮助非洲国家实现粮食增产和自给，是中国自20世纪五六十年代就开始努力实现的援助目标。非洲各国逐步打破被殖民时期单一作物生产模式，重视发展粮食生产，注意农作物的多样化。非洲国家增加农业投资和贷款，兴修水利，扩大农田灌溉面积，增强抵抗自然灾害的能力。塞内加尔、毛里塔尼亚和马里于1972年成立共同开发塞内加尔河的组织，合作兴修马纳纳塔利水坝。完工后，3个国家的受益面积达45万公顷，增产粮食260多万吨。改变粮食靠进口的情况，实现粮食自给目标，是非洲坚定反帝反殖的重要保障。

自新中国成立，苏联就提案承认中华人民共和国作为中国在联合国的合法代表，但在美国等西方国家阻挠下，多年未得通过。然而，在非洲新兴国家纷纷独立后，情况开始发生变化。1962年共同社报道，阿尔及利亚采取暂时观望的立场，而布隆迪和乌干达则明确支持苏联提案。1963年，阿尔巴尼亚设法联合阿拉伯和非洲国家，提出把国民党逐出所有联合国机构，并由中国共产党取代其席位的提案，但未获成功。尽管如此，支持中华人民共和国恢复联合国合法席位的亚非拉国家越来越多，最终使该问题突破西方控制。联大2758号决议提案于1971年7月15日由以阿尔巴尼亚、阿尔及利亚为首的18个共同提案国(后增至23国)发起，其中11个是非洲国家，76票赞成票中，26票来自非洲。美国仍力图保留台湾当局在联合国的席位，提出“双重代表权”、“复杂双重代表权”等办法。美国炮制“两个中国”，不仅受到海峡两岸中国人共同抵制，而且受到非洲国家反对。9月29日，赞比亚外长穆登达(Elijah Mudenda)在联合国一般性辩论时批评美国提案是“可耻的花招”，他表示完全支持根据一个中国原则让中华人民共和国取得席位。10月3日，参加联大的53个国家召开不结盟国家外长会议，谴责西方大国垄断世界重大问题的决策权，主张恢复中华人民共和国在联合国的合法权利。即便面对美国威胁削减对联合国的财务捐助，联合国大会仍然通过2758号决议，非洲国家在其中的作用不容忽视。非洲国家以实际行动证明台湾当局“先锋计划”和美国“借台援非”的失败。经历艰苦卓绝民族解放运动的非洲国家，普遍重视国家主权与领土完整，反对美国阻止中华人民共和国恢复在联合国的合法席位和权益，反对美国保留台湾当局联合国“会员资格”以助力自身霸权的企图。非洲国家的立场，反映了它们对国家主权原则的坚定性，推动二战后霸权体系和强权政治走向瓦解。

结语

尽管马克思并未就殖民主义的概念作出明确界定，但他清楚地看到殖民主义在世界资本主义兴起及发展过程中的作用，并进行了理论思考。列宁阐明了帝国主义是资本主义的最高阶段，是寄生的、腐朽的、垂死的资本主义。列宁认为，帝国主义本质上是垄断资本扩张的必然产物，帝国主义国家通过控制廉价劳动力、原材料和市场，掠夺欠发达国家。他进而指出帝国主义的殖民主义的两种形式，一种是通过领土占领和直接政治统治的政治殖民主义;另一种是通过经济控制，使政治上独立的国家仍依附于帝国主义体系的经济殖民主义，从而对旧殖民主义和新殖民主义作出明确区分，并从理论层面揭示了殖民主义演变的趋势。历史的发展证明了列宁的判断。20世纪50年代后，随着民族解放运动的兴起，传统殖民体系逐渐瓦解，帝国主义国家转变手段，对发展中国家从直接的政治统治转向更加隐蔽和间接的经济、政治和文化控制。前殖民地国家虽然政治上独立，却仍受帝国主义国家的经济剥削，被迫纳入战后全球资本主义体系，鲜明体现了帝国主义扩张逻辑在新的历史条件下的延续和变化。

20世纪五六十年代是非洲摆脱殖民统治、迈向国家独立的关键时期，也是冷战博弈战场全面推展至非洲的历史时期。西方殖民国家纷纷通过政治、经济、军事等手段介入非洲事务，试图以新殖民主义控制非洲新兴国家。美国为推行美式民主、压制社会主义在非洲的影响、继续操纵联合国议案投票，以台湾当局为“代理人”向非洲渗透。非洲国家在20世纪60年代普遍面临政治动荡、经济停滞与基础设施落后等多重挑战，他们的政治觉醒并不是自然天成，而是经过摸索与反思。在西方旧殖民主义遗毒与新殖民主义的渗透干涉等因素共同作用下，一些非洲国家曾在“谁代表中国”的问题上出现过动摇，体现出政治觉醒处于自发状态时的不稳定性。

脱离宗主国而独立，并未使非洲国家获得真正的政治自主。中国在社会主义革命和建设过程中推动马克思主义中国化，提出符合世界潮流的外交理念，在全球反帝反霸斗争中产生积极影响。平等对待非洲国家，尊重非洲自主发展，以及重义轻利、先人后己的务实援助，使得中国成为非洲民族解放运动的重要支撑力量和坚定伙伴。在亚非拉民族解放运动被两极争霸态势所束缚的时代背景下，中国凭借独立自主的外交政策和社会主义实践，成为风云变幻的国际局势中的中流砥柱，增强了世界社会主义运动的广度和深度。非洲理论家和独立运动领导人在争取解放的斗争实践中，探索符合非洲实际的马克思主义理论，使非洲成为世界社会主义运动的重要战线。非洲国家政治上“于中立中求独立”的倾向发生改变，更多国家和人民对社会主义制度和马克思主义学说产生认同。非洲国家抵制住美援诱惑，作出符合法理与历史逻辑的正确抉择，支持中华人民共和国恢复联合国合法席位，推动世界秩序向多极化发展。

美国“借台援非”，试图阻止或延缓中华人民共和国恢复联合国合法席位最终企图落空的过程，正是“全球南方”形成过程的缩影。非洲国家通过独立斗争摆脱殖民统治后，寻求政治自主与经济发展，然而，它们面临着不平等的政治秩序与经济体系，面临着无孔不入和借尸还魂的新殖民主义，面临着政治被干预、资源被掠夺、经济被控制、文化被渗透的状况，非洲国家团结起来抗争，努力减少经济上的依附性，强化自主能力，推动解决结构性不平等和权力失衡问题。在美国经由迂回隐蔽路径在非洲推行新殖民主义之时，非洲国家不甘于作为弱小的“关键少数”被超级大国操控，当他们以更为坚定的“殖民反抗者”姿态，杜绝改头换面的新殖民主义诱惑，在国际舞台展现出集体力量时，“全球南方”的内核事实上已经凝聚。2758号决议在联大的通过，体现了反帝反霸斗争中新中国与亚非拉国家的守望相助，展现出亚非拉国家对抗全球不平等体系的坚定决心。不管新殖民主义、新帝国主义以何种面目示人，“全球南方”寻求更为公平、包容的国际政治经济秩序的历史进程已然开启。

(作者系中国历史研究院近代史研究所研究员)

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